Op 11 februari heeft minister Van Engelshoven de evaluatie van de Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen (Wsob) samen met het eveneens gisteren gepubliceerde advies van de Raad voor Cultuur aangeboden aan de Tweede Kamer. De evaluatie gaat in op drie onderzoeksvragen en de hoofdvraag hoe de situatie in het Nederlandse openbare bibliotheekwerk eind 2018 was (afgezet tegen de situatie voor invoering van de wet) en welke conclusies daaruit te trekken zijn over de doeltreffendheid en effecten van de Wsob. Per 1 januari 2015 is de Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen (Wsob) in werking getreden. In artikel 29 van de Wsob is vastgelegd dat binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van de wet aan de Staten Generaal een verslag moet worden gestuurd over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet in de praktijk. Artikel 29 vormt daarmee de wettelijke aanleiding tot de nu naar buiten gebrachte evaluatie.
De Evaluatie Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen (pdf), die werd uitgevoerd door KWINK Groep, Panteia en Rebel, biedt inzicht in de stand van zaken met betrekking tot de maatschappelijke functie van de openbare bibliotheek, het bibliotheeknetwerk, de digitale bibliotheek en de financiën.
Drie onderzoeksvragen
De onderzoekers hebben zich gericht op drie onderzoeksvragen naar aanleiding van de drie belangrijkste aanleidingen voor het invoeren van de Wsob: 1) de maatschappelijke functie van het bibliotheekwerk was niet gedefinieerd; 2) er was onvoldoende samenhang in het bibliotheekstelsel; en 3) het digitale domein was nog niet goed geregeld. Na de beantwoording van deze drie onderzoeksvragen wordt de hoofdvraag beantwoord: Hoe is de huidige situatie in het Nederlandse openbare bibliotheekwerk eind 2018 (afgezet tegen de situatie voor invoering van de wet) en welke conclusies zijn daaruit te trekken over de doeltreffendheid en effecten van de Wsob?
De drie onderzoeksvragen waren:
1. Heeft de Wsob bijgedragen aan een duidelijker profiel van een openbare bibliotheek als maatschappelijke organisatie met een aantal, deels nieuwe, publieke taken?
De onderzoekers merken hierover op dat de transitie naar het bredere, maatschappelijk-educatieve profiel van de openbare bibliotheek weliswaar al voor de invoering van de Wsob in gang was gezet, maar dat de Wsob middels het opnemen van de vijf functies in de wet deze transitie heeft versterkt en er aan heeft bijgedragen dat meer duidelijkheid is ontstaan over de bredere, nieuwe rol van de openbare bibliotheek.
De onderzoekers stellen tevens vast dat de beschikbare financiële middelen in de periode 2015-2018 zijn afgenomen en dat deze afgenomen subsidies het risico met zich mee brengen dat vestigingen of servicepunten moeten worden gesloten, dat de omslag naar een maatschappelijk-educatieve bibliotheek die deels nieuwe taken uitvoert wordt vertraagd of belemmerd en dat aan kwaliteit en slagkracht wordt ingeleverd als het gaat om het vervullen van de vijf functies in de wet.
2. Vervullen partijen hun rollen in het netwerk en is de samenhang in het bibliotheekstelsel hierdoor toegenomen?
De samenhang in het stelsel is volgens de onderzoekers verbeterd doordat de rollen en taken voor het lokale, provinciale en landelijke niveau in de wet zijn beschreven. Op een aantal onderwerpen is het goed gelukt om de samenwerking tussen de drie lagen vorm te geven of om onderlinge afspraken te maken in de sector (bijvoorbeeld ten aanzien van de inkoop van e-content en het Gezamenlijk Collectieplan). De onderzoekers wijzen er echter ook op dat op sommige onderdelen de samenwerking moeizaam verloopt, bijvoorbeeld met betrekking tot een Nationale Bibliotheekpas of bij het realiseren van een collectief landelijk bibliotheeksysteem, en ook valt de samenwerking rondom innovatie en de digitale bibliotheek nog verder te verbeteren. ‘Soms gaat de samenwerking op onderdelen nog erg moeizaam omdat er discussie is over de rollen van partijen en deze rollen niet zijn uitgekristalliseerd. Soms zijn die rollen wel eerder beschreven en afgesproken, maar komen ze steeds opnieuw ter discussie te staan. Dat laatste is het geval bij de taak van innovatie. Tevens wordt door verschillende partijen in het stelsel genoemd dat de samenwerking tussen de Koninklijke Bibliotheek (KB) en de Vereniging van Openbare Bibliotheken moeizaam verloopt. Dat samenwerking op onderdelen nog moeizaam verloopt, ligt overigens meestal niet aan de wet. Veel vaker ligt de verklaring in het gegeven dat samenwerking moet plaatsvinden in een netwerk met veel deelnemers (bijna 150 lokale bibliotheekorganisaties, acht provinciale ondersteuningsinstellingen (POI’s) en de KB) die verschillende opvattingen, verschillende uitgangssituaties en verschillende opdrachtgevers hebben. De wet stelt dat drie overheidslagen gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor een netwerk van openbare bibliotheekvoorzieningen. In de praktijk zien we dat het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), provincies en gemeenten soms meer bezig zijn met hun eigen beleid dan met het gezamenlijke beleid en de afstemming met elkaar,’ aldus het rapport, dat er tevens op wijst dat de manier waarop provincies en gemeenten invulling geven aan hun rol in het netwerk en hun opdrachtgevende rol sterk uiteenloopt.
3. Is sinds de invoering van de Wsob een voor het algemene publiek relevante digitale openbare bibliotheek ontstaan?
De onderzoekers stellen dat er met de Wsob een voor het algemeen publiek relevante digitale openbare bibliotheek is ontstaan, waarvan echter onder meer de gebruiksvriendelijkheid en de integrale klantbenadering nog verder kunnen worden verbeterd.
Uitdagingen
Het rapport definieert in relatie tot de drie onderzoeksvragen tien zogeheten ‘uitdagingen’:
- Uitbouwen van de brede, maatschappelijk-educatieve rol van de bibliotheek
- Aandacht voor de balans tussen financiering en ambities.
- Sectorbrede aandacht voor het opleiden, omscholen en bijscholen van het personeelsbestand (inclusief vrijwilligers) passend bij de deels nieuwe taken
- Blijven investeren in de samenwerking in het bibliotheeknetwerk, verbeteren samenwerking tussen de KB en de VOB en strakker organiseren van de voorbereiding en terugkoppeling van het bestuurlijk overleg tussen de overheden
- Verbeteren van het procesmanagement rondom besluitvorming inzake zowel de digitale bibliotheek als de netwerkaangelegenheden.
- Teruggrijpen op de rolverdeling bij innovatie die reeds eerder is gemaakt en afgestemd.
- Realiseren van een collectief landelijke bibliotheeksysteem.
- Vergroten gebruik en verbeteren gebruiksvriendelijkheid van de digitale bibliotheek.
- Hanteren van een integrale klantbenadering door de online bibliotheek en lokale bibliotheken.
- Realistisch plannen van complexe ontwikkelprojecten.
Doeltreffendheid en effecten van de Wsob
De hoofdvraag luidt volgens de onderzoekers: Hoe is de huidige situatie in het Nederlandse openbare bibliotheekwerk eind 2018 (afgezet tegen de situatie voor invoering van de wet) en welke conclusies zijn daaruit te trekken over de doeltreffendheid en effecten van de Wsob?
De onderzoekers stellen vast dat sinds de invoering van de Wsob enerzijds veel bibliotheken stappen hebben gezet in de transitie naar een maatschappelijk-educatieve bibliotheek en via deels nieuwe taken toegevoegde waarde leveren in de samenleving, terwijl anderzijds de omvang van de totale subsidie aan de bibliotheeksector is afgenomen, met onder andere als gevolg dat het aantal (hoofd)vestigingen en servicepunten met circa 8% is gedaald en de gemiddelde afstand naar een vestiging is toegenomen. Ook is er sinds eind 2014 een daling van het aantal volwassen leden, van het aantal fysieke uitleningen en van de fysieke collectie te zien.
De onderzoekers stellen dat het lastig te bepalen is welke ontwikkelingen zijn toe te schrijven aan de de Wsob en welke niet. ‘Ons beeld is dat voor sommige van de ontwikkelingen hiervoor geldt dat aantoonbaar is dat de inwerkingtreding van de wet eraan heeft bijgedragen. Zo is bijvoorbeeld aannemelijk dat de wet heeft bijgedragen aan de transitie naar een maatschappelijk-educatieve bibliotheek. Voor andere ontwikkelingen geldt dat er een aannemelijk verband is met de wet. Zo is bijvoorbeeld aannemelijk dat de daling van het aantal bibliotheken dat jeugdcontributie heft, samenhangt met de eisen die de Wsob stelt aan het mogen heffen van jeugdcontributie. Voor weer andere ontwikkelingen geldt dat het vooral andere (autonome) factoren dan de wet zijn geweest die een drijvende kracht achter de ontwikkeling zijn. Dat het aantal digitale uitleningen stijgt wordt mogelijk gemaakt door inspanningen van de bibliotheeksector, maar wordt ook veroorzaakt door digitalisering van het lezen. Dat de totale subsidie aan de bibliotheeksector is afgenomen hangt ook samen met dat sommige gemeenten moeten bezuinigingen (bijvoorbeeld als gevolg van toegenomen uitgaven aan zorg), naast de constatering dat de Wsob geen verplichting oplegt aangaande subsidiëring van de bibliotheekvoorziening,’ aldus de onderzoekers.
In ieder geval is het volgens de onderzoekers zo dat stakeholders in het bibliotheeknetwerk vrijwel allemaal positief zijn over het feit dat de Wsob er gekomen is omdat die een aantal belangrijke effecten heeft gehad, zoals het bieden van meer duidelijkheid over de rollen van de deelnemers in het netwerk en meer duidelijkheid en minder discussie over de rol van openbare bibliotheken. ‘Dat heeft geleid tot een versteviging van de positie en tot het kunnen bieden van meer toe[ge]voegde waarde vanuit die verstevigde positie. Het centraal (samen) inkopen van digitale content en het (via de KB) gezamenlijk ontwikkelen en instandhouden van de digitale bibliotheek zijn ook vaak genoemd als belangrijke effecten van de wet,’ aldus het rapport.
Kritische kanttekeningen
De onderzoekers maken echter ook melding van kritische kanttekeningen die zijn geplaatst bij enkele wetsartikelen in de Wsob. Zo hebben diverse betrokken partijen (waaronder individuele gemeenten en individuele bibliotheken) zich bijvoorbeeld kritisch uitgelaten over het ontbreken van een verplichting voor gemeenten om een bibliotheekvoorziening te financieren en het ontbreken van een verbod op het heffen van jeugdcontributie.
Ook wijzen sommige betrokkenen op het ontbreken van bepaalde onderwerpen in de wet, zoals kwaliteitsnormen voor het bibliotheekwerk of van opleidings- en competentievereisten voor bibliotheekmedewerkers.
Verder hebben sommige betrokken partijen aangegeven dat de wet op onderdelen duidelijker zou moeten zijn of dat de terminologie volgens hen niet passend is. ‘Zo zijn bijvoorbeeld sommige lokale en provinciale stakeholders kritisch op de term “aansturing van het netwerk” door de KB in de wet omdat dit volgens hen onvoldoende recht doet aan het gegeven dat het stelsel in sterke mate lokaal wordt gefinancierd (en daarbij zou geen aansturing door de KB passen),’ aldus het rapport. Ook zijn sommige betrokkenen van mening dat de formulering in de wet beter zou moeten benadrukken dat ook lokale bibliotheken zich met digitale innovatie kunnen bezighouden en vinden diverse stakeholders dat de rollen rondom de innovatietaak nog te weinig kaderstellend zijn. ‘Zo geeft de wet aan dat de POI’s verantwoordelijk zijn voor de “ontwikkeling” van innovaties ten behoeve van de lokale bibliotheken, maar dat roept de vraag op wie verantwoordelijk is voor bijvoorbeeld het organiseren van experimenten en de opschaling van innovaties,’ aldus het rapport.
Concluderend stellen de onderzoekers: ‘Hoewel misschien met de kennis en ervaring van de afgelopen jaren sommige formuleringen in de wet anders gekozen zouden kunnen worden, is tegelijkertijd op grond van dit evaluatieonderzoek weinig aanleiding te veronderstellen dat aanpassing van de wet de sleutel is tot een veel beter functionerende bibliotheeksector.
Ons beeld is dat verbetering vooral te behalen in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de taken en artikelen in de wet en de wijze waarop de komende jaren invulling wordt gegeven aan de uitdagingen die in deze evaluatie zijn beschreven.’
Minister: convenant moet iedere inwoner toegang tot volwaardige openbare bibliotheek bieden
Minister Van Engelshoven van OCW spreekt in haar Kamerbrief (pdf) bij het evaluatierapport over gebleken positieve ontwikkelingen, maar maakt tevens melding van ‘zorgpunten’. ‘Het netwerk van bibliotheekvestigingen kalft af. Daardoor is de bibliotheek niet meer voor iedereen in voldoende mate bereikbaar. Ik vind dat iedereen gebruik moet kunnen maken van de openbare bibliotheek. Zonder drempels voor de jeugd. De ontwikkelingen ten aanzien van het lezen, die mijn collega voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media en ik in onze brief van 3 december 2019 over het leesoffensief hebben beschreven, geven daar alle aanleiding toe. Als voorziening die voor, naast en na de school beschikbaar is, kan de bibliotheek een belangrijke rol spelen bij het stimuleren van het lezen, bij digitale inclusie en bij het bestrijden van laaggeletterdheid,’ aldus de minister.
Van Engelshoven laat weten dat er over de evaluatie op 5 februari een bestuurlijk overleg heeft plaatsgevonden met de VNG, het IPO, de Vereniging van Openbare Bibliotheken (VOB), de Koninklijke Bibliotheek (KB) en de Stichting Samenwerkende POI’s Nederland (SPN). Daarbij is afgesproken in een convenant vast te leggen welke bijdrage ieder van de partijen kan leveren om een gezamenlijk toekomstbeeld dichterbij te brengen. ‘Namelijk: iedere inwoner van Nederland heeft binnen een redelijke afstand toegang tot een volwaardige openbare bibliotheek. Deze bibliotheek biedt alle vijf de bibliotheekfuncties aan en levert een relevante bijdrage aan actuele maatschappelijke opgaven.’
Dit convenant zou voor de zomer gesloten moeten zijn, aldus de minister.
Oproep KB, VOB en SPN: gemeenten, maak pas op de plaats met bezuinigingsplannen en wacht op het convenant
De KB, VOB en SPN merken in een gezamenlijke reactie op dat de Wsob positief is geëvalueerd, maar dat er ook grote zorgen zijn. Grote maatschappelijke opgaven vragen daarbij volgens de KB om een sterk samenwerkend netwerk van bibliotheken, POI’s en KB. Lokale bibliotheken hebben het moeilijk in tal van gemeenten: er zijn vestigingen gesloten en er wordt nog steeds in verschillende gemeenten gekort op bibliotheekbudgetten, met ook sluiting van nog meer vestigingen als gevolg. Tegelijkertijd kunnen bibliotheken bij grote maatschappelijke opgaven, zoals laaggeletterdheid, digitale vaardigheden, leven lang ontwikkelen en bevorderen van lezen, juist een belangrijke rol spelen.
‘We zijn blij dat deze zorgen nu breed worden herkend en benoemd, zowel in de evaluatie van de Wsob als in het stevige advies van de RvC en het bestuurlijk overleg,’ aldus de drie partijen
Net als de minister verwijzen KB, VOB en SPN naar het op te stellen convenant, dat gericht zal zijn op ‘een gespreid en toegankelijk lokaal netwerk van bibliotheken, zonder drempels voor de jeugd, als onderdeel van een sterk stelsel, samen met de POI’s en de KB, die voor de landelijke digitale openbare bibliotheek verantwoordelijk is’.
Met een gerichte netwerkagenda zal vervolgens door de openbare bibliotheken gezamenlijk invulling gegeven worden aan dit convenant, waarbij met een samenwerkingsmanifest de rollen en verantwoordelijkheden vastgelegd worden. ‘De uitwerking van het convenant en de netwerkagenda sluit aan bij de inspanningen die we al gezamenlijk, in afstemming met de drie overheden, hebben verricht voor de actualisering van de innovatieagenda. We zullen daardoor in staat zijn om op korte termijn, en met alle betrokken partijen, invulling aan het convenant te geven.’
De drie partijen sluiten hun gezamenlijke verklaring af door hun zorgen uit te spreken over de vooruitzichten op korte termijn voor sommige bibliotheken en doet een oproep aan de gemeenten om pas op de plaats te maken met bezuinigingsplannen: ‘Er zijn echter bibliotheken die zich nú ernstige zorgen maken om hun voortbestaan of het voortbestaan van vestigingen. We doen dan ook een dringende oproep aan de gemeenten die het betreft: neem nu geen beslissing ten nadele van uw bibliotheek, maak pas op de plaats en wacht op het convenant.’
Op 11 januari publiceerde ook de Raad voor Cultuur naar aanleiding van de verschijning van de Wsob-evaluatie zijn advies, getiteld Een bibliotheek voor iedereen. Versterking Bibliotheekwet noodzakelijk (pdf), waarin hij onder meer adviseert om wettelijk te verankeren dat elke gemeente de plicht heeft om te zorgen voor een eigen openbare bibliotheekvoorziening.
Evaluatie Wet stelsel openbare bibliotheekvoorzieningen
Kamerbrief bij evaluatie Wsob en advies Raad voor Cultuur
Raad voor Cultuur: persbericht ‘Bibliotheekstelsel staat onder druk’ en advies Een bibliotheek voor iedereen. Versterking Bibliotheekwet noodzakelijk (pdf)
Reactie KB, VOB en SPN: ‘Samen werken aan een sterk netwerk’
